РЕШЕНИЕ Ленинградского областного суда от 29.03.2007 по делу N 3-20/2007

РЕШЕНИЕ Ленинградского областного суда от 29.03.2007 по делу N 3-20/2007
<О ПРИЗНАНИИ ЧАСТИЧНО НЕДЕЙСТВУЮЩИМ АБЗАЦА 3 СТАТЬИ 1 ОБЛАСТНОГО ЗАКОНА ОТ 22.07.1997 N 24-ОЗ "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ">


ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 29 марта 2007 г. по делу N 3-20/2007

Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора Кулеевой Л.В.,
при секретаре Демьянковой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим абзаца 3 статьи 1 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области",

установил:

прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим абзаца 3 статьи 1 областного закона от 22.07.2007 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области".
В дальнейшем, в связи с изменением оспариваемой нормы областного закона требования уточнены и прокурор просит признать недействующим абзац 3 ст. 1 областного закона от 22.07.1997 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" в части слов "инвесторы - состоящие на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, юридические лица, осуществляющие инвестирование в развитие обрабатывающих производств, сельского хозяйства и рыболовства, добычи полезных ископаемых, деятельности гостиниц, строительства, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, транспорта и связи " со дня вступления в силу, то есть с 29.09.2003 г.

В обоснование требований в заявлении указано, что оспариваемая норма не соответствует требованиям п. 2 и 3 Закона РСФСР от 26.06.1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и п. 2 ст. 4 Федерального закона от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" .
По мнению прокурора, абзац 3 ст. 1 областного закона от 22.07.1997 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" необоснованно ограничивает круг потенциальных инвесторов, что также недопустимо согласно пп. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" .
Оспариваемая норма принята с нарушением требований ст. 13, ч. 4 ст. 253 ГПК РФ так как ранее, решением Ленинградского областного суда от 21.04.2003 г. по гражданскому делу N 3-54/2003г. эта же норма признавалась недействующей. Решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
В судебном заседании прокурор Кулеева Л.В. просит признать недействующим абзац 3 ст. 1 областного закона от 22.07.1997 г. N 24-оз по тем основаниям, которые изложены в заявлении прокурора. Полагает, что оспариваемая норма должна быть признана недействующей именно с 29.09.2003 г.
В письменных возражениях представитель Законодательного собрания Ленинградской области Н.Зеленко просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает требования необоснованными. Проанализировав положения федерального и областного законодательства, представитель делает вывод о том, что сравнение понятий "инвестор" данных в Федеральном законе N 39-ФЗ и в областном законе N 24-оз является неправомерным, так как названные законы имеют различные предметы правового регулирования. Так, областной закон "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" от 22.07.1997 г. N 24-оз в редакции областного закона N 57-оз от 22.07.2003 г. не регулирует осуществление инвестиционной деятельности, а только устанавливает меры государственной поддержки в виде создания режима наибольшего благоприятствования и установления особых условий и дополнительных гарантий осуществления инвестиционной деятельности для юридических лиц, реализующих экономически и социально значимые проекты на территории Ленинградской области. Таким образом при принятии областного закона от 22.07.2003 г. не было допущено и нарушений ст. 13 ч. 4 ст. 253 ГПК РФ.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Малкин Д.В. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем основаниям, которые изложены в письменных возражениях.
В письменных возражениях представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, полагает его неправомерным. Представитель указывает, что Закон Ленинградской области от 22.07.1997 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" и Федеральный закон от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений" имеют разные предметы регулирования. Законом Ленинградской области от 22.07.2003 г. N 57-оз был изменен предмет правового регулирования областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. Поэтому принятие оспариваемой нормы не может рассматриваться как нарушение ст. 253 ГПК РФ.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем доводам, которые изложены в письменных возражениях. По мнению представителя, оспариваемая норма устанавливает лишь круг инвесторов - юридических лиц, которым будут оказываться меры государственной поддержки, предоставляться льготы на территории Ленинградской области.

В письменном заключении руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 29.03.2007 г. считает, что абзац 3 ст. 1 областного закона от 22.07.1997 г. N 24-оз закрепляющий определение "инвесторы", не соответствует нормам федерального законодательства, а именно: ст. 2 закона РСФСР от 26.06.1991 г. N 1448-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" , п. 2 ст. 4 Федерального закона от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" , ст. 7 действующего ранее закона РСФСР от 22.03.1991 г. N 948-1 и ст. 15, действующего с 26.10.2006 г. Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ.
По мнению руководителя Управления субъект РФ вправе только определять объекты инвестирования , требующие государственной поддержки. Одновременно должны соблюдаться нормы федерального законодательства, исключающие создание как благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, носящих характер индивидуальных преференций, и условий дискриминационного характера для отдельных категорий инвесторов.
В судебное заседание представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Головина Т.Б. не явилась, в связи с болезнью просила рассмотреть дело в ее отсутствие.
Изучив материалы дела, заслушав прокурора Кулееву Л.В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Малкина Д.В., представителя Губернатора Ленинградской области Белова А.Ю., исследовав и оценив представленные доказательства в их совокупности в соответствии со ст. 67 ГПК РФ, суд приходит к следующему.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица могут быть признаны судом недействительными.
22 июля 1997 г. принят областной закон 24-оз "Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области". В последующем в данный областной закон неоднократно вносились изменения, в том числе, областным законом N 57-оз от 22.07.2003 г. изменено название областного закона на "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области". Областным законом N 145-оз от 11.12.2006 г. изменена и редакция оспариваемой нормы областного закона.
Областные законы опубликованы в установленном порядке, действуют в настоящее время.
В преамбуле областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. указано, что настоящий областной закон направлен на развитие инвестиционной деятельности на территории Ленинградской области и определяет формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности в виде создания режима наибольшего благоприятствования и установления особых условий и дополнительных гарантий осуществления инвестиционной деятельности для юридических лиц, реализующих экономически и социально значимые инвестиционные проекты на территории Ленинградской области.
В ст. 1 названного закона содержатся термины, используемые в настоящем областном законе. Так, согласно абзацу 3 статьи 1 областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" к инвесторам отнесены состоящие на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов юридические лица, осуществляющие инвестирование в развитие обрабатывающих производств, сельского хозяйства и рыболовства, добычи полезных ископаемых, деятельности гостиниц, строительства, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, транспорта и связи на территории отдельных поселений и городских округов Ленинградской области.
Изменения, внесенные законом Ленинградской области от 11.12.2006 г. N 145-оз в абзац 3 статьи 1 в отношении осуществления инвестиций на территории отдельных поселений и городских округов вступают в силу с 1 января 2008 года и в этой части абзац 3 статьи 1 прокурором не оспаривается.
В статьях 2-5 областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. перечислены права и обязанности инвесторов и права и обязанности органов государственной власти Ленинградской области. В статье 6 названного областного закона фактически перечислены меры государственной поддержки, а в ст. 7 содержится указание о предоставлении инвесторам льгот по налогам; ст. 8 областного закона посвящена вопросу предоставления субвенций из областного бюджета Ленинградской области при осуществлении инвестиционной деятельности; в ст. 9 областного закона содержатся положения, которые подлежат включению в договор об осуществлении инвестиционной деятельности.
В статье 10 областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. излагаются особые положения. Так, в ч. 1 данной статьи оговорено, что действие закона не распространяется на инвестиционную деятельность, осуществляемую в соответствии с условиями инвестиционных конкурсов, проводимых в соответствии с законодательством РФ о приватизации. В ч. 8 статьи отмечено, что действие настоящего областного закона распространяется также на инвесторов, ранее состоявших на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и переведенных в установленном порядке на налоговый учет в межрегиональную инспекцию указанного органа по крупнейшим налогоплательщикам.
Таким образом, приведенный областной закон 24-оз от 22.07.1997 г. направлен на развитие инвестиционной деятельности на территории Ленинградской области в целом, содержит определения ряда терминов в том числе, содержит формы и методы государственной поддержки инвесторов, также содержит и специальные оговорки в ст. 10 о том, к каким категориям инвесторов данный закон применяется, а к каким - не применяется.
По существу, данный закон регулирует условия осуществления инвестиционной деятельности на территории Ленинградской области.
Поэтому и изменения, внесенные областным законом N 57-оз от 22.07.2003 г. в текст преамбулы областного закона 24-оз от 22.07.1997 г., в действительности не изменило сферу применения данного областного закона.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ . Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.
Так, закон РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" определяет правовые, экономические и социальные условия инвестиционной деятельности, направлен на обеспечение равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности вне зависимости от форм собственности.
В ст. 2 названного закона указано, что субъектами инвестиционной деятельности являются инвесторы, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности, а также поставщики, юридические лица и другие участники инвестиционного процесса . Субъектами инвестиционной деятельности могут быть физические и юридические лица, в том числе, иностранные, а также государства и международные организации .
В пункте 3 статьи 2 указанного закона разъяснено, что инвесторы - это субъекты инвестиционной деятельности, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающие их целевое использование. В качестве инвесторов могут выступать: органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами; граждане, предприятия, предпринимательские объединения и другие юридические лица; иностранные физические и юридические лица, государства и международные организации.
Закон РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" действует в части, не противоречащей Федеральному закону N 39-ФЗ от 25.02.1999 г. "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".
Федеральный закон N 39-ФЗ от 25.02.1999 г. определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности.
Согласно ст. 4 Федерального закона 39-ФЗ от 25.02.1999 г. субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений , являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица . Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности .
Формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, применяемые органами государственной власти субъектов РФ приведены в ст. 10 Закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и в ст. 11 Федерального закона 39-ФЗ от 25.02.1999 г.
Таким образом, абзац 3 ст. 1 областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. содержащий определение понятия "инвесторы" не соответствует ст. 2 Закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и ст. 4 Федерального закона 39-ФЗ от 25.02.1999 г., устанавливающих и раскрывающих содержание понятия "инвесторы".
Так, инвесторами могут быть не только юридические лица, состоящие на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов , но и - любые иные юридические лица, физические лица, объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, государства и международные организации, иностранные субъекты предпринимательской деятельности, что прямо предусмотрено ст. 2 закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и ст. 4 Федерального закона 39-ФЗ от 25.02.1999 г.
Поэтому довод прокурора о том, что абзац 3 ст. 1 областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. необоснованно ограничивает круг инвесторов по сравнению со ст. 2 Закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и со ст. 4 Федерального закона 39-ФЗ от 25.02.1999 г. является обоснованным и оспариваемая норма подлежит признанию недействующей как противоречащая нормам федерального законодательства, перечисленным выше.
С учетом изложенного суд признает обоснованным утверждение прокурора и заключение антимонопольного органа о том, что оспариваемая правовая норма принята с нарушением пп. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 г. "О защите конкуренции", так как органам государственной власти запрещено принимать акты которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; в частности, запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.
Согласно ч. 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
Решением Ленинградского областного суда от 21 апреля 2003 года признаны недействующими абзац 3 статьи 3 и пункт 4 статьи 5 областного закона N 24-оз от 22 июля 1997 г. "Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области" . Решение суда не обжаловалось в кассационном порядке и вступило в законную силу.
Согласно абзацу 3 статьи 3 областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. в редакции от 26 марта 2001 г.), признанного недействующим указанным решением суда, к инвесторам отнесены: юридические лица, зарегистрированные в порядке, установленном законодательством РФ, осуществляющие инвестирование в развитие промышленности, стройиндустрии, сельского хозяйства, туризма, услуг транспорта и связи на территории Ленинградской области и заключившие с Ленинградской областью договор об осуществлении инвестиционной деятельности.
Учитывая, что названным решением Ленинградского областного суда норма областного закона, содержащая определение понятия "инвесторы" уже признавалась недействующей , а в последующем содержащая те же ограничения, по существу, норма была вновь введена в новой редакции данного областного закона , то в этом смысле ссылка прокурора на нарушение ст. 253 и ст. 13 ГПК РФ также является правомерной и обоснованной.
С учетом положений ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, и принимая во внимание, что оспариваемая норма была введена в областной закон 24-оз от 22.07.1997 г. областным законом N 145-оз от 11.12.2006 г., то абзац 3 статьи 1 областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. подлежит признанию недействующим с 11 декабря 2006 года.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что областной закон не регулирует осуществление инвестиционной деятельности, а только устанавливает меры государственной поддержки в виде создания режима наибольшего благоприятствования и установления особых условий и дополнительных гарантий осуществления инвестиционной деятельности для юридических лиц, не соответствует ни тексту областного закона 24-оз от 22.07.1997 г. , ни его смыслу. Поэтому данный довод не может быть признан обоснованным.
В остальной части доводы заинтересованных лиц сводятся к неверному толкованию норм федерального законодательства и являются необоснованными.
Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить частично.
Признать недействующим абзац 3 статьи 1 областного закона от 22.07.1997 г. "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" в части слов "инвесторы - состоящие на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, юридические лица, осуществляющие инвестирование в развитие обрабатывающих производств, сельского хозяйства и рыболовства, добычи полезных ископаемых, деятельности гостиниц, строительства, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, транспорта и связи " с момента его принятия, то есть с 11 декабря 2006 года.
В остальной части в удовлетворении требований прокурора отказать.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья
Е.Е.Морозкова