РЕШЕНИЕ Ленинградского областного суда от 13.03.2007 по делу N 3-16/07

РЕШЕНИЕ Ленинградского областного суда от 13.03.2007 по делу N 3-16/07
<О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВУЮЩЕЙ СТАТЬИ 8 ОБЛАСТНОГО ЗАКОНА ОТ 13.11.2006 N 130-ОЗ "ОБ ОБЛАСТНОМ БЮДЖЕТЕ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2007 ГОД">


ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 13 марта 2007 г. N 3-16/07

Именем Российской Федерации

Ленинградский областной суд в составе председательствующего - судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Кулеевой Л.В., при секретаре Демьянковой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующей статьи 8 областного закона N 130-оз от 13.11.2006 "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год", установил:

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующей статьи 8 областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" от 13.11.2006 N 130-оз с момента вступления его в силу, то есть с 13.11.2006. В обоснование заявленных требований указано, что статьей 8 областного закона N 130-оз от 13.11.2006 Правительству Ленинградской области предоставлено право вносить изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуру расходов в ходе исполнения областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" в случаях, установленных названной статьей областного закона.
По мнению прокурора, указанная правовая норма противоречит ст. 154 Бюджетного кодекса РФ, ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ч. 3 ст. 25, ч. 3 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона "О бюджетной классификации" от 15.08.1996 N 115-ФЗ, ст. 38 Устава Ленинградской области, ч. 2 ст. 8 областного закона "О бюджетном процессе в Ленинградской области" от 26.09.2002 N 36-оз.
Участвующий в деле прокурор Кулеева Л.В. просит удовлетворить требование прокурора по изложенным в заявлениях основаниям. Внесение изменений областным законом N 175-оз от 29.12.2006 в областной закон N 130-оз от 13.11.2006 не влияет на заявленное прокурором требование.
В письменном возражении представитель Законодательного собрания Ленинградской области В.Медведев просит отказать в удовлетворении заявления прокурора.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области В.Медведев просит отказать в удовлетворении заявления прокурора. Представитель полагает, что доводы прокурора основаны на неверном толковании Закона. Закон не может противоречить неправильному толкованию федерального законодательства. В оспариваемой норме не идет речь о праве Правительства Ленинградской области вносить изменения в закон о бюджете, а о праве вносить изменения в структуру расходов бюджетной росписи. В данном случае говорится о полномочиях Правительства Ленинградской области в период исполнения бюджета.
Представитель также считает, что того закона, норма которого оспаривается прокурором в заявлении, не имеется, так как областной закон N 130-оз от 13.11.2006 изменен областным законом N 175-оз от 29.12.2006.
В письменном возражении представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать в удовлетворении требований прокурора; считает ссылки прокурора на п. "з" ст. 71 Конституции РФ и на ст. 2 Бюджетного кодекса РФ необоснованными. Представитель полагает, что прокурор неверно толкует нормы федерального законодательства в сфере определений круга полномочий органов государственной власти.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Белов А.Ю. просит отказать по тем основаниям, которые изложены в письменных возражениях, а также по тем доводам, которые приведены представителем Законодательного собрания Ленинградской области. По мнению представителя, доводы прокурора противоречат ст. 81 Бюджетного кодекса РФ.
В письменном возражении представитель комитета финансов Ленинградской области Кострикина С.Н. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает его необоснованным; считает, что действие определенного круга причин и условий обязывает орган исполнительной власти корректировать как приложения к Закону о бюджете, так и его исполнение; такая корректировка бюджета не влечет за собой вредных последствий и не составляет бюджетного правонарушения. Ссылаясь на ст. 3, 4 Федерального закона N 115-оз от 15.08.1996 "О бюджетной классификации РФ", представитель считает, что исполнительному органу власти предоставлено право самостоятельно вносить изменения в ведомственную и функциональную классификации расходов. Указание о праве на "дополнение перечней целевых статей" есть по сути внесение изменений в ведомственную классификацию расходов бюджета соответствующего уровня. Представитель обращает внимание суда на то, что закон о бюджете является "законодательным актом особого рода"; на необходимость в определенных случаях в оперативном порядке разрешать вопрос о выделении денежных средств вследствие чрезвычайных ситуаций; на положения федеральных законов о федеральном бюджете, позволяющие в необходимых случаях в ходе исполнения бюджета вносить корректировки в приложения к бюджету - в ведомственную, функциональную и экономическую классификации.
В ходе судебного разбирательства представитель комитета финансов Ленинградской области Кострикина С.Н. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по тем основаниям, которые изложены в письменном возражении. Представитель отмечает, что в оспариваемой норме указывается о праве вносить изменения не в закон, а в соответствующую структуру расходов и в период исполнения бюджета.
Изучив материалы дела, выслушав участвующего в деле прокурора Кулееву Л.В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Медведева В.П., представителя Губернатора Ленинградской области Белова А.Ю., представителя Комитета финансов Ленинградской области Кострикину С.Н., исследовав и оценив согласно требованиям ст. 67 ГПК РФ представленные по делу доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
13 ноября 2006 года принят областной закон N 130-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год". В последующем областным законом N 175-оз от 29.11.2006 в указанный Закон внесены изменения и дополнения.
Перечисленные областные законы опубликованы в официальных изданиях Ленинградской области в установленном законом порядке.
Статьей 8 областного закона N 130-оз от 13.11.2006 предусмотрено:
Установить, что в ходе исполнения областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" Правительство Ленинградской области вправе вносить изменения в:
ведомственную структуру расходов областного бюджета Ленинградской области - в случае передачи полномочий по финансированию отдельных учреждений, мероприятий или расходов;
ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области - при передаче органам местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области части полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области;
ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области - при передаче в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, средств федерального бюджета;
экономическую структуру расходов областного бюджета Ленинградской области - в случае образования в ходе исполнения областного бюджета Ленинградской области на 2006 год экономии по отдельным статьям экономической классификации расходов;
ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области - на суммы средств, предоставляемых получателям средств областного бюджета и бюджетам муниципальных образований Ленинградской области за счет:
резервного фонда Правительства Ленинградской области;
средств на проведение непредвиденных аварийно-восстановительных работ на объектах жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы;
субвенций на премирование муниципальных образований - победителей в областном конкурсе на звание "Самый благоустроенный город Ленинградской области" за 2006 год;
субвенций предприятиям-инвесторам, заключившим договор об осуществлении инвестиционной деятельности с Ленинградской областью;
средств бюджетам муниципальных образований на финансирование государственных капитальных вложений на безвозвратной основе по непрограммной части адресной инвестиционной программы;
субвенций бюджетам муниципальных образований на финансирование региональной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" ;
резерва на сбалансированность местных бюджетов;
субвенций бюджетам муниципальных образований на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ленинградской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, Ленинградской области и Санкт-Петербурга.
Названные классификации расходов областного бюджета содержатся в соответствующих приложениях к областному закону N 130-оз от 13.11.2006.
Таким образом, оспариваемой правовой нормой Правительству Ленинградской области фактически предоставлено право в ходе исполнения областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" вносить изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов областного бюджета Ленинградской области.
В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В силу ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 настоящего Кодекса.
На основании части 4 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Как следует из ч. 2 ст. 2 БК РФ, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов на соответствующий год не могут противоречить настоящему Кодексу. В случае наличия такового противоречия применяется настоящий Кодекс. Бюджетные полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ как участников бюджетного процесса закреплены в ст. 8, 153, 154 Бюджетного кодекса РФ. Согласно ст. 18, 26 Бюджетного кодекса РФ, ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" бюджетная классификация Российской Федерации включает в себя функциональную, экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации и является единой и должна использоваться при составлении, утверждении, исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.
Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации имеет самостоятельное значение; установлена п. 1 ст. 25 Бюджетного кодекса РФ, частью 4 ст. 4 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации"; согласно ч. 3 ст. 25 Бюджетного кодекса РФ ведомственная структура расходов бюджетов субъектов Российской Федерации утверждается законами о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.
Состав показателей, представляемых в обязательном порядке для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете, определен ст. 181 Бюджетного кодекса РФ, состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте областного закона об областном бюджете, закреплен в ст. 17 областного закона "О бюджетном процессе в Ленинградской области" от 26.09.2002.
В соответствии же со ст. 6, 11, 15 Бюджетного кодекса РФ бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ. Аналогичные правовые нормы содержатся в областном законе N 36-оз от 26.09.2002 "О бюджетном процессе в Ленинградской области".
Таким образом, приведенные выше правовые нормы свидетельствуют о том, что фактически ведомственная, функциональная и экономическая структуры расходов бюджета субъекта РФ являются необходимыми составными частями закона о бюджете субъекта РФ, что, по существу, не отрицается и участниками процесса.
Согласно же ст. 8, 11, 15, 153 Бюджетного кодекса РФ, п. "а" ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" утверждение бюджета субъекта РФ законом субъекта РФ относится к основным полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
Также в соответствии с ч. 3 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.
Таким образом, ст. 8 областного закона N 130-оз от 13.11.2006 "Об областном бюджете Ленинградской области" в действующей редакции как предоставляющая возможность высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ - Правительству Ленинградской области самостоятельно вносить изменения в составные части областного закона о бюджете не может быть признана соответствующей вышеперечисленным правовым нормам федерального и областного законодательства и подлежит признанию недействующей по изложенным основаниям.
Довод представителя Законодательного собрания Ленинградской области о том, что в оспариваемой норме не идет речь о праве Правительства вносить изменения в закон о бюджете, а предоставляется право Правительству вносить изменения в структуру расходов в бюджетной росписи и в ходе исполнения бюджета, не соответствует тексту оспариваемой нормы.
Довод участников процесса о том, что в оспариваемой правовой норме говорится о полномочиях Правительства Ленинградской области именно в ходе исполнения бюджета, что соответствует требованиям ст. 154 Бюджетного кодекса РФ, также не может быть признан правомерным.
В оспариваемой правовой норме раскрыты не полномочия Правительства Ленинградской области в ходе исполнения бюджета области в соответствии с положениями главы 24 Бюджетного кодекса РФ, а фактически содержится правомочие Правительства Ленинградской области как высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по внесению изменений в составную часть закона о бюджете области в ходе его исполнения, что является неправомерным по изложенным выше основаниям.
Довод же о том, что в случае признания оспариваемой правовой нормы будет блокирована работа финансового органа по исполнению бюджета, необоснован и не соответствует ст. 83, главе 24 Бюджетного кодекса РФ.
Ссылка представителя Законодательного собрания Ленинградской области на то, что Закона, оспариваемого прокурором, не имеется, так как принят областной закон N 175-оз от 29.12.2006, является необоснованной.
Областной закон N 130-оз от 13.11.2006 не отменен; областным законом N 175-оз от 29.12.2006 лишь внесены изменения в названный выше областной закон, оспариваемая прокурором норма не изменена.
Утверждение о том, что на основании ст. 3, 4 Федерального закона N 115-ФЗ от 15.08.1996 "О бюджетной классификации РФ" органы исполнительной власти вправе самостоятельно вносить изменения в ведомственную и функциональную структуру расходов бюджета субъекта РФ, не соответствует тексту названных норм.
В остальной части доводы и возражения представителей заинтересованных лиц сводятся как к неверному толкованию содержания оспариваемой правовой нормы, так и к неверному толкованию норм федерального законодательства. Руководствуясь ст. 194-198 ГПК РФ, суд решил:

Заявление первого заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.
Признать недействующей статью 8 областного закона от 13.11.2006 N 130-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 год" с момента вступления его в силу, с 13 ноября 2006 года.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.